Autonomías, Federalismo y Autodeterminación

Con este mismo subtítulo Jordí Solé Tura, que había sido uno de los redactores de la Constitución de 1978, publicó un ensayo[1] ("Nacionalidades y nacionalismos en España", Alianza Editorial, 1985) que puede ser útil revisar casi cuarenta años después. Ahora que parte de la derecha española confiesa incluso querer suprimir las autonomías, mientras no son pocas las fuerzas de izquierdas, nacionalistas o independentistas que reclaman poner al día la Constitución sobre este punto.

Una disyuntiva que no es ajena a la particular crisis social, económica y política derivada de la Gran Recesión de 2008 en el Reino de España. Pues por entonces habría quedado claro que la oligarquía centralista (financiera, energética, constructora, etc.) en ella hegemónica, y cada vez más centrípeta, estaría subordinada a la globalización neoliberal[2]. En esas circunstancias las fuerzas autonomistas serán vistas como cómplices de esa subordinación con lo que la autodeterminación y la independencia[3] (al tiempo que el movimiento 15M) emergerán como una manera de superarlo. El llamado régimen de 1978 también quedará en entredicho cuando en 2010 la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el nuevo Estatuto de Cataluña (aprobado por el Parlament y el Congreso) confirme la deriva del Estado central en la imposición de un nuevo orden constitucional[4].

Será en definitiva la conjunción de la crisis social del modelo neoliberal global en 2008 con la parálisis federalizante y deriva centrípeta del nacionalismo español en 2010 lo que alimentará la salida independentista como posibilidad para una sociedad más decente -en el caso catalán-. Y ambos obstaculizarían así al mismo tiempo la hoja de ruta de un horizonte federal para el Estado autonómico[5].

Sin olvidar que si en el caso del Reino de España las nacionalidades carecen de soberanía en favor de una única nación española, y ésta ha ido cediendo buena parte de ella a una confederación débil como la Unión Europea (y al BCE en la eurozona) cosecharemos una creciente subordinación a una sociedad de mercado neoliberal en la que la soberanía se gestiona sin un control democrático directo. Es por eso que construir federaciones fuertes (en una UE menos confederal, o en un Reino de España más federal) basadas en nacionalidades debe considerarse una condición crucial para llegar a vivir en una sociedad decente[6].

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Llegados a este punto, es oportuno recordar que la actual Constitución del Reino de España concretó el marco jurídico para la transición de una dictadura nacida de un golpe militar a una democracia parlamentaria. Y lo hizo sobre la base de dos disyuntivas: Monarquía versus República, y Autonomías versus Federalismo.

En el primer caso el jefe del Estado será hereditario por la dinastía Borbónica (frente a la elección democrática del presidente de la República), y en el segundo el Reino de España pasará de ser un Estado unitario a estar formado por nacionalidades y regiones con cierta autonomía, pero sin capacidad de tomar la decisión de separarse[7] (frente a la decisión voluntaria de federarse o separarse que tendrían en una España conformada como un Estado federal plurinacional). Siendo así que el derecho a la autodeterminación se concretaría sólo en el modelo federal porque pasaríamos de una "unidad forzada a una unidad democráticamente consentida" (p. 143-144), en el que "sólo se pronuncia la población del territorio que pretende autodeterminarse" (p. 155).

Esta opción (autonomía versus federal) explicará, entre muchas otras cosas[8], que la capacidad presupuestaria del Estado central sea muy superior a la de las Autonomías por un lado y, por otro, que éstas dependan decisivamente para cubrir sus gastos de los fondos recibidos del Estado Central[9]. Así en 2019 el Estado gastó el 56 % y las CCAA el 32 % de los fondos públicos (Banco España), mientras en 2022 la deuda total del Estado alcanzó el 112 % del PIB, de la que la deuda de las CC.AA. supuso apenas un 23 % (Eurostat).

Sin embargo en un Estado Federal sucedería al revés: el Gobierno Central dependerá de recursos o bases imponibles cedidas por las naciones federadas, por lo que la importancia presupuestaria relativa en los ingresos de ambas (Gobierno Federal y naciones federadas) puede llegar a ser mucho más semejante. Se combina así mejor el binomio autonomía/solidaridad, evitando las nocivas competencias fiscales que existen hoy, mediante un gobierno compartido[10].

La cuestión de la autodeterminación (para unirse o separarse) y la soberanía presupuestaria (acordar transferir un cierto nivel de recursos a la federación) son argumentos que marcan la frontera entre una estructura política federal de otra autonómica, cuando varias nacionalidades integran, como es el caso, el Reino de España.

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En mi presente lectura del ensayo de Solé-Tura, destaco por eso su insistencia en clarificar la relación entre los nacionalismos, la izquierda y la construcción presente y futura del Estado de las Autonomías definidas en la Constitución (subrayo futura) en la búsqueda de una forma federal desde los problemas actuales de las autonomías. Porque como advertía el autor en 1985 si eso no se hace "puede desarrollarse un nuevo centralismo tecnocrático que no sólo acabará limitando las posibilidades de superar el viejo centralismo, sino que dará lugar a movimientos independentistas a cada paso más radicales y más amplios" (p. 15). Y creo que en esas estamos.

De manera que el asunto sería: ¿es posible construir un federalismo plurinacional de fondo a partir del actual marco autonómico? En aquellos años Solé-Tura asumía (p. 59) "potencialidades federales y solidarias" o "sacar a relucir todo el contenido federal del Estado de las Autonomías" (p. 66) frente al camino independentista[11]. Si bien es cierto que reconocía profundas contradicciones tanto en el título VIII como en el artículo 2 de la Constitución que dificultaban su consecución. Limitaciones y contradicciones derivadas de que en 1978 no se concretara en España un proceso constituyente clásico sino un compromiso o “empate” entre posiciones antagónicas singularmente en la cuestión de las autonomías[12].

Aunque él lo llame un "empate" (p. 75) tiene toda la apariencia de haber sido una cesión derivada de que, en sus palabras, “la oposición a Franco no consiguió, al fin y al cabo, llegar más lejos, no fue capaz de convertirse en un amplio movimiento popular organizado y dirigido por líderes reconocidos como tales” (p. 73). Siendo así que -hacia el final de su ensayo (p. 196)- incluso asume que "cedimos" y estábamos "demasiado a la defensiva".

La disyuntiva era definir en un caso un Estado federal compuesto por cuatro estados (Cataluña, Euskadi, Galicia y España), a la manera de Estados Unidos[13] o Alemania, en lugar de una España con diecisiete Autonomías (de primer o segundo nivel: cinco nacionalidades -tres históricas[14] más Andalucía y País Valenciano- y doce regiones). Cierto que nos situaría más allá de una simple regionalización, como puede considerarse el caso de Italia o, más aún, Francia[15]. Se concretaría un compromiso entre regionalización y nacionalismos periféricos, en la búsqueda de resolver al mismo tiempo la descentralización de un Estado y la articulación de su plurinacionalidad[16].

En esas coordenadas, ¿cuáles son las concretas contradicciones[17], los obstáculos y dificultades de las que hablaba Solé-Tura para que un tal sistema autonómico fuerte no llegue a parecerse -con el tiempo- a un sistema federal? Nos remite en este punto a un primer anteproyecto (BOE 5.1.1978) más federalizador que había sido fuertemente discutido (p. 94-95) y descalificado (BOE 17.4.1978) incorporando los tópicos "unidad indisoluble" e "indivisible" ya en el artículo 2, y reconociendo únicamente los derechos forales[18] (disp. Adicional 1ª) dentro del ámbito autonómico. También señala dos cuestiones importantes del título VIII como mal resueltas: la ambigua distribución de competencias[19] (sin una lógica federal) y la forma de financiación (p. 111). En suma, sin una "delimitación clara de los poderes respectivos" que ofrezca "garantías jurídicas contra involuciones centralistas" (p. 115).

Porque en la financiación se aleja de la lógica federal en la medida en que las autonomías "dependen enteramente de la capacidad recaudatoria y de la voluntad redistributiva del Poder Central" por un lado, mientras que en los territorios forales con conciertos nos encontramos ante "compartimentos fiscales casi estancos" (pág. 118). En ambos casos no son las nacionalidades y regiones las que asumen una carga redistributiva compartida. El sistema autonómico deja, en definitiva, la resolución de estos dilemas, y muy probables conflictos, al Tribunal Constitucional suponiendo que éste se inclinará en general hacia el poder central, incluso por la tortuosa vía de evitar[20] "agravios comparativos" entre nacionalidades y regiones.

Si bien la dependencia de los ingresos del Estado erosiona la mutación federal, no es menos cierto que se habrían "desarrollando rasgos federalizantes" o "formas operativas de federalismo" especialmente asociadas al desarrollo del Estado de Bienestar[21] (salud pública y educación). Así, entre los años 2002 y 2023, las Comunidades Autónomas pasan de computar el 38 % del empleo público del Reino de España al 59 % del mismo[22]. Con lo que la asimetría en las cuotas presupuestarias ya es mucho menor en las de empleo público (entre el Estado y las CC.AA.).

Pero será en la "subsistencia de elementos fundamentales del Estado centralista" (p. 133) donde el sistema autonómico encontrará más obstáculos para acercarse a uno federal. Y aquí la continuidad de las provincias (art. 137) representa la mayor corrosión centrípeta del modelo. También el Senado como cámara inútil[23], en la estructura judicial, en la duplicidad de las fuerzas de seguridad y en la incomunicación de las fuerzas armadas y de seguridad con las autonomías (por ejemplo, con sus banderas y lenguas). Un modelo de Estado dual en el que con demasiada frecuencia prevalece la lógica centrípeta sobre la autónoma.

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Para superar esta situación, y partiendo del reconocimiento de nacionalidades y regiones dentro del Reino de España, considero que se debiera actualizar la delimitación de las respectivas competencias en el contexto de la actual integración en la Unión Europea de acuerdo con el principio de subsidiariedad[24], y articular un sistema de financiación con creciente autonomía de las nacionalidades periféricas en sus ingresos y con cuotas de aportación específicas para la cohesión-redistribución entre territorios. También ajustar las provincias al actual mapa autonómico (no sólo en las uniprovinciales como Madrid) y asumir las lenguas y símbolos oficiales en las instituciones del Reino de España en su conjunto. Garantizar la cooperación, coordinación y coparticipación. En resumen: redistribuir el poder y los recursos financieros[25].

Sería esta una hoja de ruta federalizante plurinacional, en las antípodas de la galopante corrosión centrípeta actual del modelo autonómico, y con un nítido sentido y vocación federal (en palabras de Solé-Tura: "...funcionando como un verdadero Estado federal, aunque oficialmente no se llame así" (p. 161), sin necesitar a corto plazo una reforma profunda de la actual Constitución[26], pero que sí podría ser respaldada en un referéndum consultivo, por ejemplo, ya de entrada, en Cataluña.

Considero que tal cosa puede intentar hacerse según el artículo 92.1. de la Constitución y el artículo 6 de la Ley 2/1980; pues para el artículo 3.2. de esa Ley la consulta de referéndum podrá celebrarse en todas las provincias o sólo en las afectadas (por ejemplo, las catalanas). Siendo así que la autodeterminación podría concretarse no sólo apoyando o no la independencia en una consulta, sino también como derecho a decidir permanecer con una forma de integración concreta en el Reino de España. Forma ajustada a una clara y concreta agenda de mutación multinacional federalizante desde el actual régimen regional-autonómico, tal como aquí perfilamos[27].

Entiendo que apoyar una integración federalizante y plurinacional de este tipo supondría autodeterminarse, aunque sería hacerlo en las antípodas de la "secesión consumada" o la "independencia de Cataluña" que al Tribunal Constitucional se le puso muy fácil declarar ilegales. Como también ocurrió en 2017 con la ley de referéndum del Parlamento de Cataluña, o cuando en 2014 se anuló la consulta, y en 2015 se declaró nula una ruptura unilateral (como república independiente) con el resto de España.

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Nota final. Este análisis se publicó inicialmente en gallego en el número de noviembre de 2023 de la revista mensual “Tempos Novos” (nº 318), esta versión en castellano recupera no pocas notas al pie que en aquella ocasión fueron suprimidas.

Post data. El acuerdo PSOE-ERC de 2 noviembre 2023 menciona llegar a acuerdos “que puedan ser refrendados por el pueblo catalán” en su punto 3.3. página 3. Y en el posterior acuerdo del 10 de noviembre PSOE-Junts, este último partido suscribe que reclamará un referéndum dentro de la Constitución.